公安机关先行登记保存的条件和程序（公安机关先行登记保存与查封扣押的区别）

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1、先行登记保存与行政强制措施中的查封、扣押具有某些交叉、部分属性相似，有执法人员因此认为先行登记保存与查封扣押都能够对涉案物品进行“固定”和掌控，甚至认为先行登记保存就是一种行政强制措施。

2、实际上，先行登记保存与查封扣押在性质、期限、对象等各方面都不相同。

3、一、法律依据先行登记保存是《行政强制法》第三十七条第二款“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”设定的行政处罚案件调查程序中的一种执法手段，其强制性较为有限，主要用于调查的起始阶段，目的是便于行政机关保全证据并确定是否立案调查，不具有可诉性。

4、行政强制措施是由《行政强制法》所规定的，由法律、法规设定的“在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”。

5、除“防止证据损毁”与先行登记保存近似外，其适用更为广泛。

6、它是行政机关直接作用于当事人人身自由或财物上的强制力，是具体行政行为，具有可诉性。

7、    二、对物权的影响先行登记保存是基于职权主义对当事人的权利进行一定限制，当事人在七日内予以配合、容忍，以保障行政机关“有效实施行政管理”。

8、按照《行政处罚法》“当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”的规定，先行登记保存时作为证据的物品、材料等并未发生物权的转移，仅是对其处分权进行限制，即禁止“销毁”、“转移”。

9、根据对文义的理解，先行登记保存的证据并不由行政机关保管，原则上应由当事人保管，当该证据被其他有关人员占有时由该占有人保管。

10、也就是说，在七日期间内无论是由谁占有的该证据，都应当使该证据保持先行登记保存时的状态，不得使该证据发生占有的转移或灭失。

11、采取行政强制措施查封、扣押的当事人的财物，在查封、扣押期间临时的具有公共财产的性质，是由行政机关保管或者委托第三人保管，因此占有发生了转移，查封、扣押的财物不可能再由当事人掌握或者保管。

12、三、与证据的关系先行登记保存是法律为保障调查顺利进行而设置的一种调查手段，重在以“登记”的形式对证据进行“保存”，其适用对象是“可能灭失或者以后难以取得”的证据，实践中主要针对物证、书证两类。

13、证据是证明案件事实的依据，一切有助于证明案件真实的材料都有可能成为案件证据，涉案物品可以成为《行政诉讼法》第三十一条所列的“物证”，因此涉案物品作为证据时也可以成为先行登记保存的对象。

14、但是，将大量的涉案物品作为“物证”进行先行登记保存过于牵强，因为先行登记保存针对的是证据而不是财物。

15、对于作为物证的物品可以采取如现场笔录、视听资料、登记造册并经当事人确认等多种方式进行固定。

16、执法人员应当根据案情作出裁量，当涉案物品作为财物的价值大于作为证据的价值，或者可以通过其他方式补强该证据时，就不能以“证据”的名义行查封、扣押之实，否则有滥用行政权力之嫌。

17、四、后处理《行政处罚法》第三十七条“应当在七日内及时作出处理决定”的规定，未进一步对“处理决定”的后处理情况进行明确，因此导致出不同的理解。

18、有观点认为立案调查即是行政机关作出的“处理决定”，一旦作出此种决定后就万事大吉、符合了《行政处罚法》的规定。

19、实际上，此种观点一方面是先入为主的认为行政机关只要履行了“作出处理决定”的形式就可以无限期限制当事人的物权，实则无视了“处理决定”应有的实质内容。

20、二方面是断章取义地对法律条文进行取舍，丢掉了当事人可以对“在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”作出的解读。

21、其实对行政机关而言，“法无授权即禁止”，《行政处罚法》只授予了行政机关7日的先行登记保存时间，超出该期限则无权限；对当事人而言，“法无禁止即允许”，法律规定“在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”，对于当事人就是除开此期间，可以销毁或者转移证据。

22、另外，即使是对当事人财物或证据的控制，先行登记保存的强度明显是弱于查封、扣押的行政强制措施的，查封扣押仅有三十日期限，“举其重以明轻”，先行登记保存不可能超越查封扣押的强度和期限，更不可能无限期的控制当事人的财物直至“没收”。

23、对“处理决定”的理解，应从调查程序及涉案物品两方面入手。

24、调查程序分为应当立案、不予立案两种，对物品的处理，可以参照《行政强制法》第二十七条“对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定”的规定进行体系解释：对违法事实清楚，需要立案调查并且需要对先行登记保存的证据继续掌控的，应当采取行政强制措施，依法将先行登记保存的证据转为查封或者扣押；对不需要立案调查，或者不需要继续控制该证据的，应当在七日期限内及时解除先行登记保存，超过期限的，应视为自行解除先行登记保存。

25、五、结语综上所述，先行登记保存并不是《行政强制法》第九条第一款第五项所指的“其他行政强制措施”，它就是《行政处罚法》单独设定的一种调查手段本身。

26、登记保存只是暂时借用，用过是要还的，对于涉案的第三者财物；查封扣押可能最会变成没收（脏物），或者解封（与案件无关）。

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